Юридической базой реформы системы управления в современной политической истории России является принятие Конституции Российской Федерации 1993 года [1]. Развитие правовой, организационной, территориальной, финансово-экономической основ местного самоуправления позволило обосновать появление муниципального права как новой отрасли российского права и дальнейшее развитие местного самоуправления рассматривается федеральными органами государственной власти в рамках решения комплексной задачи совершенствования государственного управления в целом [2].

Опыт правового регулирования, накопленный за непродолжительный период существования новой российской государственности, позволяет сформулировать основные принципы, которые предлагается положить в основу формирования изменяющегося института муниципальной службы:
      -приоритет норм международного права, в том числе Европейской Хартии местного самоуправления, при характеристике содержания правового регулирования муниципальной службы;
      -гарантированность конституционной защиты органов местного самоуправления и его элементов, одним из которых является муниципальная служба;
      -равный доступ к государственной и муниципальной службе, как составная часть прав и свобод гражданина Российской Федерации;
      -федеративное устройство, определяющее разграничение компетенции публичной власти в области муниципальной службы. На федеральном уровне, в субъектах Федерации и муниципальном уровне функционирует единая система органов публичной власти, обладающих собственной компетенцией, нормативное содержание которой может меняться. Местное самоуправление как составная часть политической системы России обладает признаками саморегулируемой организации и одновременно является формой публичной власти. Осуществление публичной власти на местном уровне производится посредством деятельности выборных должностных лиц и профессионального корпуса муниципальных служащих;
      -единство и дифференциация в построении и функционировании государственной и муниципальной службы. Современный подход к реформе государственного управления и рассмотрение в таком контексте состояния управления на местном уровне указывают на необходимость анализа изменений нормативных актов в области государственной службы и учета их влияния на правовое оформление института муниципальной службы;
      -комплексность правового регулирования муниципальной службы как вида служебной деятельности;
      -общественный контроль, за деятельностью муниципальных служащих, с целью соблюдения требований открытости, прозрачности, доступности и подотчетности местной публичной власти.

      При этом требуют осмысления и решения, на наш взгляд, две основные проблемы:

1) определение пределов правового регулирования муниципальной службы на различных уровнях публичной власти;

2) актуальное и перспективное содержание норм различных отраслей права, составляющих комплексный институт муниципальной службы.

      Основанием для разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области правовой регламентации осуществления муниципальной службы и установления ее пределов являются следующие факторы и условия:
      -статьи 12, 130-133 Конституции РФ позволяют говорить об организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти и наличии вопросов местного значения, реализация которых требует наличия профессионально подготовленного для их осуществления персонала, подбираемого органами местного самоуправления;
      -пределы правового регулирования вопросов муниципальной службы на федеральном уровне, уровне субъекта Федерации и муниципальном уровне зависят от принятой в стране Концепции развития федеративных отношений и местного самоуправления, Концепции административной реформы и реформы государственной службы, оказывающих влияние на содержание базовых и специальных отраслей права. Муниципальная служба как комплексный институт комплексной отрасли муниципального права «вбирает» в себя нормы базовых и специальных отраслей и становится объектом согласования политических интересов различных уровней публичной власти с последующим юридическим оформлением;       -поиск оптимального сочетания соотношения «верховная власть - местная власть», при которой власть одновременно была бы и сильной, и децентрализованной, характерен для многовековой истории Российского государства. При традиционной для России высокой степени централизации власти исторические, культурные, национальные особенности, а также географический (большая территория) и демографический (низкая плотность населения) факторы делали бессмысленным существование центрального управления без элементов самоуправления. Другая конструкция неизбежно приведет к отчуждению между государством и его гражданами.

Проблема актуального и перспективного содержания норм различных отраслей права в рамках муниципальной службы непосредственно влияет на содержание этого комплексного института муниципального права. Объективно основными в этом процессе являются отрасли конституционного, административного и трудового права. Положения Конституции РФ носят базовый характер для муниципальной службы и получают свое развитие в нормах других отраслей права. Возможным изменением содержания Основного закона нашей страны по отношению к муниципальной службе могло бы стать конституционное оформление принципа равного доступа граждан не только к государственной, но и к муниципальной службе.

      Нормы административного права регулируют правоотношения по поводу организации и деятельности аппарата исполнительной власти, а следовательно, не могут в полном объеме распространяться на всех муниципальных служащих. За рамки общего регулирования выходит, по нашему мнению, персонал аппарата представительного органа местного самоуправления, контрольного органа, избирательной комиссии муниципального образования, которые могут формироваться в соответствии с его Уставом.

      Трудовое право традиционно рассматривает муниципальную службу как область реализации права граждан на труд и охватывает вопросы, относящиеся как к статусу служащего (время работы и время отдыха, льготы, гарантии и т.д.), так и к прохождению службы (прием на работу, порядок прохождения, увольнение). Наиболее существенные изменения институту муниципальной службы предстоят именно в этой сфере. Рядом ученых в последнее время все активнее ставится вопрос об объективности выделения новой дисциплины - служебного права или права государственной службы, которая определяется как система правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, рассматривается в качестве подотрасли административного права и охватывает в т.ч. законодательство о муниципальной службе [3]. Такой подход обретает нормативные очертания. Статья 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе» определяет, что законодательство Российской Федерации и ее субъектов о труде, содержащее нормы трудового права, применяется к отношениям, связанным с гражданской службой в части, не урегулированной данным федеральным законом, принятие которого ознаменовало переход в сфере государственной службы от договорных отношений к служебно-правовым.

      Тот факт, что государственная и муниципальная служба имеют единую публично-правовую природу, позволяет этот подход использовать при рассмотрении перспектив правового регулирования института муниципальной службы с соблюдением следующих условий, на которые следует обратить особое внимание:
      -о наличии вопросов местного значения как условии реализации принципа организационной обособленности местного самоуправления, которые обслуживает специально обученный персонал, и о праве органов местного самоуправления на «кадровый суверенитет, в отношении этого персонала, что предполагает в свою очередь право муниципалитетов на собственное регулирование части вопросов муниципальной службы;
      -ряд вопросов регламентации прохождения муниципальной службы следует закрепить за субъектом Федерации, который должен чувствовать ответственность за состояние кадрового потенциала муниципальных образований и иметь возможность влиять на его совершенствование.

      Объем компетенции каждого из уровней публичной власти в области муниципальной службы не есть постоянно заданная величина. Он будет, несомненно, меняться в зависимости от задач, решаемых органами местного самоуправления и государственной власти.

Примечания:

1. Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. - 2004. - № 8. - С. 5.
2. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию государственного управления» № 910 от 16.07.2004 года // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 29. - Ст. 3019.
3. См.: Габричидзе Б.Н., Коланда М.В. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. - 1995. - № 12; Старилов Ю.Н. Служебное право. - М., 1996; Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право. - М., 2003 и другие.